ملخص
مرت بريطانيا في تسعينيات القرن الماضي بأزمة في إعادة الجزائريين إلى وطنهم الأم بسبب نقص البيانات والمعلومات المطلوبة لذلك، فشرعت باقتراح جزائري كما تقول وثائق بريطانية رفعت عنها السرية أخيراً، في إعداد اتفاق ثنائي مع الجزائر يوفر آلية مناسبة للبلدين في هذا الشأن، وبلغت المفاوضات بينهما في شأن الاتفاق مراحل متقدمة جداً.
يتطرق ملف محفوظ في الأرشيف الوطني البريطاني تحت الرقم المرجعي FCO 98/7364، للعلاقات بين الاتحاد الأوروبي والجزائر، بما في ذلك المراجعة السنوية لعام 1995، وتغطي أوراقه الفترة الممتدة من الأول من يناير (كانون الثاني) إلى الـ31 من ديسمبر (كانون الأول) 1996. ظل الملف ضمن السجل الدبلوماسي المحفوظ إلى أن أتيح للجمهور في الـ19 من يونيو (حزيران) الماضي، ومن بين القضايا التي تكشف عنها أوراق هذا الملف يبرز ملف الهجرة وإعادة الجزائريين الذين تقرر إخراجهم من الأراضي البريطانية في تسعينيات القرن الماضي، وهو ملف أخذ يفرض نفسه تدريجاً على العلاقات بين البلدين، في وقت كانت فيه الجزائر تمر بأزمة أمنية وسياسية داخلية حادة، بينما كانت الدول الأوروبية تعيد النظر في سياساتها المتعلقة بالهجرة واللجوء والتعاون الأمني مع دول جنوب المتوسط.
تكشف وثيقة بريطانية مؤرخة في الـ13 من سبتمبر (أيلول) 1996 جانباً مهماً من المسار. فالوثيقة، التي أعدتها الإدارة الأوروبية، ورُفعت إلى وزير الداخلية البريطاني تحت عنوان "اتفاقات إعادة القبول مع الجزائر والمغرب"، تظهر أن لندن كانت قد وصلت إلى قناعة بأن الاتصالات الدبلوماسية والإدارية المعتادة لم تعد كافية لمعالجة الصعوبات التي تعترض إعادة الجزائريين الذين تقرر ترحيلهم من المملكة المتحدة، وأن التوصل إلى اتفاق رسمي مع الجزائر بات يمثل خياراً أكثر فاعلية لتنظيم العملية.
ولم تكن المشكلة، كما تظهر المراسلات اللاحقة، مقتصرة على اتخاذ قرار بإبعاد الشخص من بريطانيا، فقد كان تنفيذ القرار نفسه يصطدم بمشكلة عملية تتمثل في الحصول على وثائق السفر التي تسمح بإعادته إلى الجزائر. وتوضح مذكرة أعدتها الحكومة البريطانية لاحقاً لتقديمها إلى السلطات الجزائرية أن التأخر في إصدار هذه الوثائق ظل يعوق عمليات ترحيل جزائريين موجودين بصورة غير قانونية في المملكة المتحدة، على رغم ما وصفته لندن بالتعاون الذي أبدته السفارة الجزائرية في بريطانيا.
اقرأ المزيد
يحتوي هذا القسم على المقلات ذات صلة, الموضوعة في (Related Nodes field)
اتصالات سابقة
وتكشف المذكرة أيضاً عن أن القضية لم تكن جديدة في خريف 1996، بل سبقتها اتصالات امتدت إلى العام السابق، فقد لفت وزير الداخلية البريطاني آنذاك مايكل هاورد انتباه السفير الجزائري في لندن عمار بن جامع، إلى الصعوبات البريطانية في رسالتين مؤرختين في الثالث من أكتوبر (تشرين الأول) 1995 والـ22 من فبراير (شباط) 1996. وإلى جانب المراسلات الوزارية جرت مناقشات بين مسؤولي وزارة الداخلية البريطانية وممثلي السفارة الجزائرية في لندن، وكذلك بين السفير البريطاني في الجزائر ووزارة الخارجية الجزائرية.
وهكذا كانت لندن قد جرّبت، قبل الاتجاه إلى الاتفاق، سلسلة من القنوات السياسية والدبلوماسية والإدارية، غير أن استمرار المشكلة دفعها إلى البحث عن صيغة تنقل التعامل معها من الاتصالات التي تعالج كل حالة على حدة إلى إطار ثابت يحدد التزامات الطرفين وإجراءات إعادة الأشخاص المعنيين.
في هذا السياق اكتسب إعلان برشلونة أهمية خاصة في التصور البريطاني، فقد استندت لندن إلى المؤتمر الأورو-متوسطي الذي انعقد في برشلونة يومي الـ27 والـ28 من نوفمبر (تشرين الثاني) 1995، وإلى ما تضمنه إعلانه من التزام الشركاء اتخاذ التدابير والترتيبات ذات الصلة، بما في ذلك الاتفاقات الثنائية، لإعادة قبول رعاياهم الموجودين في أوضاع غير قانونية.
ولم يكن الاستناد إلى برشلونة مجرد خلفية سياسية عامة، فقد أُدرجت عباراته في النص الذي كانت لندن تعدّه لمخاطبة الحكومة الجزائرية، بحيث يتحول التزام أوروبي-متوسطي عام إلى أساس تطلب بريطانيا بموجبه فتح مفاوضات ثنائية. وجاءت الصياغة البريطانية واضحة: تطلب حكومة المملكة المتحدة رسمياً من حكومة الجمهورية الجزائرية الديمقراطية الشعبية الدخول في مفاوضات بهدف إبرام اتفاق ثنائي لإعادة القبول بين البلدين.
واللافت أن الأوراق البريطانية لا تقدم فكرة الاتفاق باعتبارها مطلباً بريطانياً أحادي الجانب تماماً، فالمذكرة التي أُعدت للحكومة الجزائرية تقول إن الحكومة البريطانية وافقت على اقتراح تقدم به مسؤولون في الحكومة الجزائرية مفاده أن الترتيبات بين الطرفين يمكن تحسينها إذا أبرمت المملكة المتحدة والجزائر اتفاقاً ثنائياً لإعادة القبول، وهذه الإشارة تضيف بعداً مهماً إلى مسار التفاوض، لأنها تظهر، وفق الرواية البريطانية في الأقل، وجود استعداد جزائري لمناقشة إطار أكثر تنظيماً للتعامل مع القضية.
بذلك بدأت المسألة تتحول من سؤال عملي حول كيفية الحصول على وثائق سفر لترحيل أشخاص بعينهم إلى سؤال قانوني ودبلوماسي أوسع يتعلق بالقواعد التي ستحكم عملية الإعادة نفسها: كيف تُثبت جنسية الشخص؟ وما الوثائق المقبولة؟ وماذا يحدث عندما لا يحمل وثيقة تثبت قطعاً أنه جزائري؟ ومن يتحمل المسؤولية إذا قبلت الجزائر شخصاً تبين لاحقاً أنه ليس من رعاياها؟
كانت هذه الأسئلة جوهرية، لأن الاتفاق المقترح لا يمكن أن يعمل بمجرد إعلان استعداد البلدين للتعاون، فعملية إعادة شخص من دولة إلى أخرى تقتضي تحديد هويته وجنسيته، وإصدار الوثائق الضرورية لسفره، وتحديد الجهة التي تستقبله، ووضع آلية للتعامل مع الحالات المختلف عليها، وهنا انتقلت المفاوضات من المستوى السياسي العام إلى التفاصيل القانونية والإجرائية.
وتظهر المراسلات أن بريطانيا لم تكن تنظر إلى الاتفاق الجزائري باعتباره حالة معزولة، ففي الوقت نفسه كانت تبحث في اتفاق مماثل مع المغرب، وكان المسؤولون البريطانيون يرون إمكان استخدام النص المتفاوض عليه مع الجزائر أساساً لاتفاق بريطاني-مغربي، مع معالجة بعض القضايا الخاصة بالمغرب بصورة منفصلة، ومنها مسائل مرتبطة بجبل طارق، وهو ما يضع التحرك البريطاني ضمن توجه أوسع لتنظيم عمليات إعادة القبول مع دول المغرب العربي، لا باعتباره إجراءً خاصاً بالجزائر وحدها.
وبحلول خريف 1996 كانت هذه الاتصالات قد أنتجت بالفعل مشروع اتفاق، وأصبح النقاش يدور حول عباراته ومواده وتفسيرها، ومن ثم لم يعد السؤال بالنسبة إلى المسؤولين البريطانيين هو ما إذا كانت هناك حاجة إلى اتفاق، وإنما كيف ينبغي أن يُصاغ هذا الاتفاق، وما الحدود القانونية التي تحكم التزامات كل طرف؟ وهنا تبدأ المرحلة الأكثر دلالة في الوثائق: مرحلة تكشف أن وراء العبارة الإدارية المختصرة "إعادة القبول" مفاوضات دقيقة حول الجنسية والسيادة والمسؤولية القانونية، وأن كلمة واحدة في مشروع الاتفاق كان يمكن أن تغير الطريقة التي يُحدد بها من يحق لبريطانيا إعادته إلى الجزائر.
من الذي يمكن إعادته؟
بحلول الـ18 من نوفمبر 1996 كانت المفاوضات البريطانية-الجزائرية في شأن إعادة القبول قد انتقلت إلى مستوى متقدم من الصياغة والمراجعة القانونية. وتكشف رسالة صادرة عن مديرية الهجرة والجنسية في وزارة الداخلية البريطانية، موجهة إلى إدارة الشرق الأدنى وشمال أفريقيا بوزارة الخارجية والكومنولث، أن المسؤولين البريطانيين كانوا يتعاملون مع مشروع الاتفاق بنداً بنداً، ويبحثون تعديلات على صياغته بعد سلسلة مراسلات متبادلة في الـ10 والـ16 من أكتوبر والسابع من نوفمبر.
ولم تكن المراجعة شكلية، فقد وصل النقاش إلى اختيار الكلمات التي ستحدد الوضع القانوني للأشخاص الخاضعين للإعادة. ومن بين المسائل التي أثارت نقاشاً صياغة الفقرة الأولى من المذكرة البريطانية، وتحديداً العبارة التي تصف الأشخاص بأنهم "في وضع غير قانوني"، وكان قد اقتُرح البحث عن تعبير أفضل، لكن الجانب البريطاني أوضح أن الصياغة مأخوذة مباشرة من إعلان برشلونة، ولذلك فضّل إبقاءها كما هي في أحدث نسخة.
ومع ذلك، أبدت وزارة الداخلية استعداداً لاستخدام تعبير بديل، من قبيل "الموجود بصورة غير قانونية في الإقليم"، إذا كان هناك إصرار على التعديل، مع تنبيهها إلى أن هذا التعبير لا يحمل بالضرورة المعنى نفسه في قواعد الهجرة البريطانية. ويكشف هذا النقاش مقدار الحساسية القانونية التي أحاطت بالمشروع، فعبارة تبدو للوهلة الأولى لغوية كانت بالنسبة إلى المسؤولين مرتبطة بتعريف الفئة التي سيطبق عليها الاتفاق.
وتظهر الوثيقة كذلك أن المستشارين القانونيين البريطانيين دخلوا على خط مراجعة النص، فقد جرى بحث ألفاظ تتعلق بـ"إثبات" الجنسية الجزائرية و"تحديدها" أو "افتراضها"، وأُخذت تعديلات مقترحة على إحدى مواد الاتفاق في الاعتبار، كذلك حُذفت مادة كانت تتناول المطارات الجزائرية التي ستُستخدم في عمليات الإعادة، وفضل البريطانيون ترك المجال للجزائر كي تقترح ترتيبات مناسبة بدلاً من تثبيت أسماء المطارات في نص الاتفاق.
لكن المسألة الأكثر حساسية ظهرت عند مناقشة المادة السابعة، فقد ارتبطت هذه المادة بحال الشخص الذي تعيده بريطانيا إلى الجزائر باعتباره جزائرياً، ثم يتبين بعد وصوله والتحقيق معه أنه ليس جزائري الجنسية.
وتشير المراسلات البريطانية إلى نموذج كان قائماً في اتفاق إعادة قبول بين الجزائر وألمانيا، ووفق الفهم البريطاني لذلك النموذج، كان من الممكن للجزائر أن توثق الشخص وتعيد قبوله استناداً إلى استجوابه وتقييم مؤشرات مثل لهجته ومعرفته بالبلاد وغيرها من العناصر التي تساعد على تقدير ما إذا كان جزائرياً، وفي المقابل، يلتزم الطرف الآخر استعادة أي شخص يتضح لاحقاً أنه ليس جزائرياً.
وأبدى البريطانيون قبولهم من ناحية المبدأ بضرورة وجود مثل هذه الآلية، لكنهم رأوا أن إعادة الشخص ينبغي أن تخضع لأعلى قدر ممكن من التحقق في مسألة الجنسية. وفي الوقت نفسه أقرت المراسلة بأن بريطانيا لم تكن تمتلك معايير وطنية محددة لحسم الجنسية الجزائرية، وأن المسؤولين لم يكونوا متأكدين من المدى الذي ستكون الجزائر مستعدة للذهاب إليه في هذا الشأن.
ومن هنا اقترح الجانب البريطاني إدراج نص واضح في الاتفاق يقضي بأنه إذا أُعيد شخص إلى الجزائر بموجب المادة الأولى، ثم أثبت التحقيق اللاحق الذي تجريه السلطات الجزائرية المختصة، وفقاً للقانون الجزائري، أنه ليس جزائري الجنسية، فإن المملكة المتحدة تستعيد ذلك الشخص من دون تأخير.
جوهر المشكلة
هذه الفقرة تكشف جوهر المشكلة القانونية التي كانت تواجه المفاوضين، فبريطانيا كانت تريد آلية تتيح تنفيذ قرارات الإبعاد حتى في الحالات التي لا تتوافر فيها وثائق هوية حاسمة، بينما كان لا بد، في المقابل، من حماية الجزائر من تحمل مسؤولية أشخاص لا يثبت أنهم من رعاياها، ومن ثم كان الاتفاق يبحث عن نقطة توازن بين فاعلية الإعادة من جهة، وحق الدولة الجزائرية في التحقق من جنسية من تستقبلهم من جهة أخرى.
وبعد إدخال هذه الصياغة في النسخة المنقحة عُدلت أيضاً مادة التعليق في الاتفاق بحيث ترتبط بالأحكام المتعلقة بافتراض الجنسية الجزائرية استناداً إلى المقابلة، وليس ببقية مواد المشروع، وهذا يؤكد أن قضية تحديد الجنسية كانت إحدى أكثر نقاط الاتفاق حساسية من الناحية القانونية.
وتكشف نهاية رسالة الـ18 من نوفمبر عن مدى التقدم الذي بلغه المشروع، فقد رأى المسؤول البريطاني أن النسخة المنقحة يمكن إحالتها إلى مارتن إيتون للحصول على أي ملاحظات نهائية، وأن الطرف البريطاني، بعد ذلك، سيكون جاهزاً للمضي قدماً، وأشار إلى إمكان استخدام نص الاتفاق أساساً للمفاوضات مع المغرب، بما يؤكد أن لندن كانت تنظر إلى التجربة الجزائرية بوصفها نموذجاً يمكن البناء عليه في علاقاتها مع دول أخرى في المنطقة.
عند جمع الأوراق مع وثيقة سبتمبر، تتضح صورة مسار تفاوضي تطور خلال أشهر قليلة، ففي البداية ظهرت المشكلة في صورة تأخر في إعادة جزائريين تقرر إخراجهم من بريطانيا بسبب صعوبات الحصول على وثائق السفر، ثم تحولت إلى اتصالات بين وزراء وسفراء ووزارات، قبل أن تستند لندن إلى إعلان برشلونة للدفع نحو اتفاق ثنائي، وبعد ذلك انتقلت العملية إلى صياغة مشروع قانوني ومناقشة مواده ومصطلحاته وآليات إثبات الجنسية والتعامل مع حالات الخطأ في تحديدها.
وبهذا المعنى تكشف الوثائق أن ملف إعادة القبول كان يقع عند نقطة التقاء الهجرة بالدبلوماسية والسيادة، فبالنسبة إلى لندن كان الاتفاق وسيلة لجعل قرارات الإبعاد قابلة للتنفيذ بصورة أكثر انتظاماً، وبالنسبة إلى الجزائر كانت مسألة قبول الشخص ترتبط بحقها في التحقق من أنه مواطن جزائري بالفعل، أما بين الموقفين فكان على المفاوضين بناء آلية تحدد من يُقبل، وعلى أي أساس، ومن يتحمل المسؤولية إذا ثبت خطأ الافتراض الأولي.
ولا تنتهي أهمية هذه الوثائق عند تفاصيل الاتفاق نفسه، فهي تكشف أيضاً كيف انتقلت بعض المبادئ الواردة في إعلان برشلونة من مستوى التعاون السياسي الأورو-متوسطي إلى ترتيبات ثنائية عملية بين دولة أوروبية ودولة من جنوب المتوسط، فالنص الذي استُخدم في برشلونة حول إعادة قبول الرعايا الموجودين في أوضاع غير قانونية أصبح مرجعاً مباشراً للمفاوض البريطاني، بل إن لندن تمسكت بإحدى صياغاته عندما طُلب تعديلها.
وهكذا تقدم أوراق خريف 1996 صورة أكثر تعقيداً من مجرد رغبة بريطانية في ترحيل مهاجرين جزائريين، إنها توثق عملية بناء اتفاق حاول الطرفان من خلالها الإجابة عن أسئلة عملية وقانونية شديدة الحساسية: متى تستطيع بريطانيا أن تعتبر شخصاً جزائرياً وتطلب إعادته؟ كيف تستطيع الجزائر التحقق من ذلك؟ وماذا يحدث إذا أثبت التحقيق بعد وصوله أن الافتراض كان خاطئاً؟
ومن خلال هذه التفاصيل يتبين أن المفاوضات كانت، بحلول نوفمبر 1996، قد قطعت مسافة بعيدة من الشكاوى البريطانية الأولى في شأن وثائق السفر، فقد أصبح هناك مشروع اتفاق، ومراجعة قانونية، وتعديلات متبادلة، وآلية مقترحة لمعالجة حالات الجنسية المختلف عليها، حتى إن المسؤولين البريطانيين باتوا يتحدثون عن استعدادهم "للمضي قدماً"، وبذلك انتقل ملف كان يُدار عبر الرسائل والاتصالات الدبلوماسية إلى محاولة إنشاء إطار ثنائي منظم لإعادة القبول، في واحدة من الصور المبكرة لتحول قضايا الهجرة إلى عنصر ثابت في العلاقات البريطانية-الجزائرية خلال تلك المرحلة.
