على الرغم من سعادة الرئيس الإيراني حسن روحاني الغامرة بفشل الولايات المتحدة في تمديد حظر السلاح الأممي المفروض على إيران منذ 13 عاماً في مجلس الأمن الدولي، ووصفه التصويت على مشروع القرار بأنه هزيمة مُهينة للولايات المتحدة، فإن المعركة ستشهد جولة جديدة حاسمة خلال أيام، بحسب ما أكد الرئيس دونالد ترمب، فيما يشير كبار مساعديه إلى أن واشنطن لن يوقفها أي شيء على الرغم من النزاع القانوني حول أحقية الولايات المتحدة في تطبيق آلية إعادة كل العقوبات المعروفة باسم "سناباك" والمتضمنة في اتفاق إيران النووي الذي أعلن ترمب انسحابه منه.
فما التداعيات المتوقعة لهذا الصراع؟ وما آلية إعادة كل العقوبات التي سوف تستند إليها الولايات المتحدة؟ وهل يمكن أن تنجح واشنطن في تحقيقها؟
خطأ شنيع
أعطى اعتراف وزير الخارجية الأميركي مايك بومبيو بأن التصويت على مشروع قرار تمديد حظر السلاح على إيران كان خطأ شنيعاً، مؤشراً جديداً على عزم الولايات المتحدة الصارم على المضي قدماً في تنفيذ هذا الحظر بكل الوسائل.
فقبل ساعات من الإعلان عن هذا الندم، وصف بومبيو مشروع القرار بأنه معقول، وأن فشل مجلس الأمن في التصرف بشكل حاسم للدفاع عن السلم والأمن الدوليين يعد بمثابة جنون و أمر لا يغتفر، لأنه سيمهد الطريق أمام الدولة الرائدة في العالم الراعية للإرهاب لشراء وبيع أسلحة تقليدية من دون قيود محددة من قبل الأمم المتحدة لأول مرة منذ أكثر من عقد كامل.
ليست مفاجأة
ولم يكن الفشل في تمرير مشروع القرار الأميركي في مجلس الأمن مفاجئاً بالنسبة إلى الإدارة الأميركية، لكن تصويت دولة واحدة إلى جانب الولايات المتحدة هي الدومينكان وامتناع 11 دولة أخرى بما فيها ألمانيا وفرنسا وبريطانيا، كان أمراً محبطاً، بحسب وصف روبرت أوبراين مستشار الأمن القومي للرئيس ترمب، فحتى لو حصل القرار على الأصوات التسعة الضرورية لإقراره، فإن استخدام روسيا أو الصين حق النقض الفيتو كان سيقضي على الإجراء، وهو ما كان متوقعاً في كل الأحوال.
كانت الولايات المتحدة تأمل في كسب الأوروبيين، الذين يشاركون إدارة ترمب مخاوفها من أن إيران لا تفي بالتزاماتها في الاتفاق النووي، لكن ألمانيا وفرنسا والمملكة المتحدة، وجميع الأطراف الموقعة على الصفقة، أرادت ضمان بقائها وخشيت أن تخرج إيران من الاتفاق النووي تماماً.
كما فعل الوفد الأميركي ما بوسعه لتخفيف القرار الذي صوت عليه المجلس بحيث يتضمن من بين أمور أخرى، بنداً كان من شأنه أن يسمح للدول بتفتيش الشحنات المتجهة من وإلى إيران فضلاً عن تقليص القرار المعدل إلى أربع فقرات فقط تدعو إلى تمديد حظر الأسلحة حتى يقرر مجلس الأمن خلاف ذلك، ومع ذلك لم تسفر هذه التعديلات عن نتيجة حتى بين حلفاء الولايات المتحدة.
وعلى سبيل المثال، فسر جوناثان آلين القائم بأعمال سفير المملكة المتحدة في بيان سبب امتناع بلاده والدول الأوروبية عن التصويت في مجلس الأمن إلى أنه على الرغم من إبداء المملكة المتحدة مخاوفها بشأن سلوك إيران المزعزع للاستقرار في المنطقة، فإن القرار كان من الواضح أنه لن يكسب دعم المجلس، ولن يمثل أساساً للتوصل إلى توافق في الآراء، وبالتالي لن يسهم في الاستقرار الإقليمي.
المعركة مستمرة
في المقابل، أدت هذه النتيجة المحبطة إلى تحذير أطلقه أوبرايان في حديثه لقناة فوكس، أن بلاده لديها أدوات أخرى لتمديد حظر الأسلحة على إيران الذي ينتهي 18 أكتوبر (تشرين الأول) المقبل، وأنها ستتخذ إجراءات صارمة في الأمم المتحدة، مؤكداً أن المعركة لم تنته بعد رغم خسارة واشنطن هذه الجولة.
من ناحيته رفض الرئيس ترمب المشاركة في القمة السباعية التي اقترحها الرئيس الروسي فلاديمير بوتين عبر الإنترنت للدول الخمس دائمة العضوية في مجلس الأمن، إضافة إلى ألمانيا وإيران، لتحديد خطوات تهدف إلى تجنب مواجهة خلال أيام حول حظر الأسلحة على إيران.
ما آلية عودة كل العقوبات؟
من الواضح أن الإدارة الأميركية ستعمل خلال أيام على تفعيل ما يسمى آلية "عودة كل العقوبات" المتضمنة في الاتفاق النووي الموقع بين إيران والقوى العالمية الست، والذي يسمح بإعادة جميع العقوبات إذا قدمت إحدى الدول الموقعة عليه شكوى بأن إيران انتهكت الحظر، وهو أمر هدد به المسؤولون الأميركيون مراراً إذا لم تنجح محاولة تمديد حظر السلاح على إيران.
وبينما يقول البعض إن الولايات المتحدة تفتقر إلى السلطة القانونية لتفعيل هذه الآلية؛ لأنها انسحبت من الاتفاق عام 2018، إلا أن إدارة ترمب تشير إلى أنها لا تزال من الناحية الفنية طرفاً في الاتفاق، ومن ثم يكون من حقها الاحتفاظ بالحقوق بموجب قرار الأمم المتحدة رقم 2231، الذي صدق على الصفقة وشمل بند "سناباك" أي عودة جميع العقوبات الدولية التي كانت مفروضة قبل التوصل للاتفاق وهو بند يسمح لأي دولة بمفردها بإعادة فرض جميع العقوبات على إيران بما في ذلك حظر الأسلحة.
لن يوقف أميركا شيء
وفي ذات الشأن، يشير ما قالته سفيرة الولايات المتحدة كيلي كرافت عن الخيارات المتاحة أمام واشنطن، إلى إصرار إدارتها على المضي قدماً في الطريق الذي اختارته.
فقد أوضحت أن الفشل ببساطة ليس خياراً أمام الولايات المتحدة، وأنه بموجب قرار مجلس الأمن رقم 2231، فإن لدى الولايات المتحدة كل الحق في المبادرة إلى تنفيذ آلية عودة جميع العقوبات وأنه خلال الأيام المقبلة ستفي الولايات المتحدة بهذا الوعد ولن يوقفها شيء.
خلاف قانوني
يتوقع أن تعارض الصين وروسيا تحركات الإدارة الأميركية في مجلس الأمن إذا أصرت واشنطن على المضي قدماً في استدعاء آلية "سناباك" بعودة كل العقوبات.
في المقابل، أوضح سفير الصين في الأمم المتحدة تشانغ جون أن الولايات المتحدة لم تعد مشاركة في اتفاق إيران النووي المعروف باسم خطة العمل الشاملة المشتركة، وبالتالي فهي غير مؤهلة لمطالبة مجلس الأمن بتنفيذ آلية إعادة العقوبات، وأن الغالبية العظمى من أعضاء المجلس يعتقدون أن محاولة الولايات المتحدة ليس لها أساس قانوني، ولهذا فهو يتوقع فشل الجهود الأميركية إذا أصرت الولايات المتحدة على تنفيذها.
لكن الجدل يحيط بتفسير فحوى قرار مجلس الأمن التابع للأمم المتحدة رقم 2231، والذي ربما يكون أكثر القرارات غموضاً وتعقيداً على الإطلاق من قبل المجلس، فمن الناحية العملية، وضع القرار سلسلة من الحوافز لإيران مقابل الالتزام بقيود الاتفاق النووي، بما في ذلك إنهاء حظر الأسلحة التقليدية الذي تفرضه الأمم المتحدة وكذلك قيودها على برنامج الصواريخ الباليستية لطهران.
من يملك إعادة فرض العقوبات؟
تشير مجلة فورين بوليسي الأميركية إلى أن براعة قرار مجلس الأمن رقم 2231 تكمن في إنشائه آلية إعادة العقوبات، والتي تتيح لأي عضو من الأعضاء الخمسة الدائمين في المجلس إعادة فرض العقوبات متعددة الأطراف على إيران.
ولأن نقض إجراءات مجلس الأمن يتطلب إجماعاً من الدول الخمس الكبرى، فإن عرقلة تطبيق آلية "إعادة العقوبات"، المتضمنة في قرار مجلس الأمن 2231 يتطلب أيضاً إجماعاً بين الدول الخمس، مما جعل فرنسا وبريطانيا تبحثان عن أي ثغرة إجرائية تمكنهما من تجريد الولايات المتحدة من هذه الصلاحية.
وفي حين تعتقد لندن وباريس أنهما اكتشفتا هذه الثغرة، إلا أنهما تخشيان أن التذرع بها مرة واحدة، سيفتح الباب كي يستخدمها الآخرون مراراً لسلب حق النقض الفيتو من الدول الخمس الكبرى، وأن هدم اتفاقية واحدة متعددة الأطراف، سيدمر أساس النظام متعدد الأطراف الذي يدعي الفرنسيون والبريطانيون أنهم يعتزون به.
وبحسب قرار مجلس الأمن 2231، سينتهي حظر الأمم المتحدة على نقل الأسلحة التقليدية من وإلى إيران في 18 أكتوبر المقبل، ويتبعه إنهاء حظر الأمم المتحدة على الدعم الدولي لبرنامج الصواريخ الإيراني عام 2023، وبعد ذلك بسنوات تنتهي القيود المتعلقة ببرنامج إيران النووي، وكل هذه التواريخ التحفيزية ترتبط بشرط واحد هو ألا تخرق إيران الاتفاق، ولضمان عدم خرق الاتفاق أنشأ قرار مجلس الأمن رقم 2231 آلية "العودة السريعة" كوسيلة لفرض هذا الشرط.
آلية معقدة
ومع ذلك، فإن هذه الآلية تبدو معقدة، حيث يحدد القرار، العديد من الدول، بما في ذلك الولايات المتحدة، على أنها دول في الاتفاق النووي ويمنح كل منها الحق في تقديم شكوى إلى مجلس الأمن إذا خالفت إيران التزاماتها النووية، ويمكن لأي عضو في المجلس بعد ذلك التقدم بقرار لتجاهل الشكوى والإبقاء على موعد رفع حظر الدولي المفروض على إيران.
وإذا لم يتقدم أي عضو بقرار لتجاهل الشكوى، فإن العضو الذي يترأس المجلس يكون مُلزماً بتقديم مثل هذا القرار بعد 10 أيام، حيث يجب طرح القرار للتصويت وتمريره في غضون 30 يوماً من تقديم الشكوى، وإذا لم يحدث ذلك، تُفعل آلية إعادة العقوبات، وبالطبع يمكن لأي دولة من الدول الخمس الكبرى استخدام حق النقض الفيتو لإبطال قرار تجاهل الشكوى، بنفس الطريقة التي تتم بها آلية قرارات مجلس الأمن دائماً، مما يعني أن الولايات المتحدة تستطيع تقديم الشكوى واستخدام الفيتو إذا تقدمت أي دولة بقرار لتجاهل شكواها.
السند الأميركي
تستند الولايات المتحدة وهي دولة موقعة ومشاركة في الاتفاق، على أن قرار مجلس الأمن الدولي رقم 2231 لم ينص على أي حالة طارئة لما ينبغي القيام به في حالة انسحاب أحد المشاركين من اتفاق إيران النووي، وما إذا كان بوسع طرف أن يتخلى عن الاتفاق مع الاحتفاظ بحقه في ممارسة آلية إعادة العقوبات. وسواء صِيغ الاتفاق بهذه الطريقة في عهد الرئيس أوباما عن عمد أم استفادت بها إدارة ترمب، فلن يحدث ذلك أي فرق.
ولا يبدو أن الولايات المتحدة ستواجه أي مشكلة في إثبات أن إيران خالفت الاتفاق النووي، فقد ذكرت الوكالة الدولية للطاقة الذرية، أن طهران خصبت اليورانيوم بدرجة نقاء تزيد على 3.67 في المئة، كما زادت مخزونها من اليورانيوم المنخفض التخصيب إلى أكثر من 300 كيلوغرام، وخزنت كميات زائدة من الماء الثقيل، واختبرت أجهزة الطرد المركزي المتقدمة، وأعادت عمليات التخصيب في منشأة فوردو، كما أكدت الوكالة أن إيران ترفض السماح للمفتشين الدوليين بالدخول إلى المواقع النووية المشتبه بها وربما تخفي مواد وأنشطة نووية غير معلنة.
ويقول ريتشارد غولدبرغ، عضو مجلس الأمن القومي الأميركي سابقاً والباحث في مركز الدفاع عن الديمقراطيات، أنه لا يمكن لبريطانيا أو فرنسا المجادلة بأن إيران في حالة عدم امتثال كبير لالتزامات الاتفاق النووي، وهو الأساس القانوني لشكوى إعادة العقوبات.
ويضيف غولدبرغ أنه في حين أن كلا البلدين إضافة إلى ألمانيا، شرعت في آلية لحل النزاعات الخاصة بالاتفاق النووي وحذرت إيران من وقف تقدمها النووي، إلا أنهم لم يكن لديهم الشجاعة لتقديم شكوى إلى مجلس الأمن، على الرغم من أن آلية العودة السريعة لم تكن فقط لتُحمل إيران المسؤولية عن أنشطتها النووية، ولكن أيضاً تمدد تلقائياً حظر الأسلحة المفروض على إيران، وتمنع روسيا والصين من زيادة زعزعة استقرار الشرق الأوسط من خلال بيع الدبابات والطائرات المقاتلة وغيرها من الأسلحة إلى إيران.
السيناريو المحتمل
من جهة ثانية، تستعد روسيا والصين والدول الأوروبية المؤيدة للاتفاق النووي للطعن في صحة شكوى آلية "إعادة العقوبات" الأميركية، استناداً إلى أن قرار مجلس الأمن رقم 2231 لم يتضمن حالة طرف لم يعد مشاركاً في الاتفاق النووي، وفي هذه الحالة قد ينتصر "المنطق السليم" على النص القانوني للقرار.
و قد يقترح معارضو آلية "إعادة العقوبات" اقتراحاً إجرائياً لإعلان أن الولايات المتحدة لم تعد طرفاً مشاركاً في اتفاق إيران النووي، أو يعملون على منع رئيس مجلس الأمن من تحديد موعد للتصويت على قرار لتجاهل شكوى الولايات المتحدة، إذ إن جدولة هذا التصويت من شأنه إضفاء الشرعية على شكوى الولايات المتحدة.
ولكن هناك تباينات حول هذه الإجراءات، فمنذ تأسيس الأمم المتحدة، كان هناك نقاش دائم حول ما يعتبر تصويتاً إجرائياً داخل مجلس الأمن، وما يُعد تصويتاً جوهرياً أي غير إجرائي، والتمييز بينهما مهم في الخلاف الجاري حول آلية "إعادة العقوبات"، ذلك أن التصويت في المسائل الجوهرية غير الإجرائية يخضع لحق النقض من الدول الخمس الكبرى.
بينما التصويت الإجرائي ليس كذلك، ولهذا من المرجح أن تصر روسيا والصين على أن التصويت حول قرار بأن الولايات المتحدة لم تعد مشاركة في اتفاق إيران النووي، هو تصويت إجرائي بحت، بينما ستدفع الولايات المتحدة بأن القضية جوهرية وليست إجرائية، لأن المسألة ستعيد تفسير نص قرار ملزم لمجلس الأمن.
من سيفوز؟
تشير التجارب السابقة التي تحكم مجلس الأمن إلى أن الولايات المتحدة ستفوز في هذا الخلاف، لأن الأمر يقتضي إجراء تصويت أولي لتقرير ما إذا كانت المسألة إجرائية أو غير إجرائية.
ويخضع هذا التصويت الأولي لحق النقض للأعضاء الدائمين، مما يعني أن الولايات المتحدة يمكن أن تستخدم حق النقض ضد اقتراح من روسيا والصين للبت في المسألة الإجرائية، ومن ثم يصبح التصويت حول مشاركة أميركا في الاتفاق النووي غير إجرائي، مما يعني أنه يخضع أيضاً لحق النقض الأميركي، وهو ما يعرف في هذه الحالة بحق النقض المزدوج للعضو الدائم في مجلس الأمن والذي لم يستخدم منذ عقود.
ويقول غولدبيرغ إن "رفض إجراء التصويت الأولي، أو إنكار حق الولايات المتحدة في استخدام حق النقض في ذلك التصويت، لن ينتهك فقط 75 سنة من تاريخ مجلس الأمن، بل سيغير مجلس الأمن إلى الأبد، إذ لن يصبح حق النقض للعضو الدائم في المجلس حقاً مطلقاً كما كان في السابق، بل سيخضع لتوافق الآراء".
و قد تكون الولايات المتحدة ضحية لمثل هذا الانقلاب في العام الحالي، لكن كلاً من روسيا والصين والمملكة المتحدة وفرنسا سيكون استخدامها حق النقض معرضاً للجدل والنقاش في الأشهر والسنوات المقبلة.
فرنسا وبريطانيا في الميزان
ولتجنب انهيار مجلس الأمن، يمكن لبريطانيا وفرنسا تقديم قرار لتجاهل الشكوى الأميركية المتوقعة لتفعيل آلية "إعادة العقوبات"، وهنا يمكن للولايات المتحدة أن تستخدم حق النقض ضد القرار لتنفيذ الآلية، وبهذا تحفظ فرنسا والمملكة المتحدة ماء وجههما بتصويتهما على الإبقاء على الاتفاق و إدانة الأميركيين لقيامهم بالتسبب في قتل اتفاق إيران النووي، ولكنهما في هذه الحالة لن يكونا السبب في تدمير حق النقض الذي يتمتع به العضو الدائم في مجلس الأمن والمخاطرة بانهيار الأمم المتحدة.
ولكن إذا حدث العكس وانحازت فرنسا وبريطانيا إلى جانب روسيا والصين ضد حق النقض المزدوج للولايات المتحدة، فلن يتحملا فقط مسؤولية إنهاء حظر الأسلحة المفروض على إيران، بل سيتحملان المسؤولية عن بداية النهاية للنظام الدولي متعدد الأطراف الذي عرفه العالم الحديث.
