ملخص
خالفت الدورة النيابية الخامسة الدستور وقانون مجلس النواب العراقي رقم 13 لعام 2018 ونظامه الداخلي، لناحية عدد الجلسات المطلوب عقدها، مما لم يتحقق فعلاً على أرض الواقع، فمجلس النواب يلتزم عقد 256 جلسة خلال دورته المؤلفة من 4 أعوام، بينما المحقَق فعلياً من الجلسات كما هو في تقرير المرصد النيابي هو 140 مما يعني أن المجلس تخلف عن عقد 116 جلسة.
لم تبق إلا أيام قليلة ليُسدَل الستار على برلمان الدورة التشريعية الخامسة في العراق، وتُطوى معه مرحلة مجلس نواب وصفه قانونيون ومراقبون بـ "الأسوأ تشريعياً ورقابياً". الانتخابات التشريعية المقررة في الـ11 من نوفمبر (تشرين الثاني) الجاري، ستعلن نهاية حقبة برلمانية غابت فيها الرقابة والمساءلة عن عمل الحكومة، ولم تكشف ملفات الفساد، وشهدت خروقات قانونية للنظام الداخلي والدستور، وهي الدورة البرلمانية التي سجلت الرقم الأعلى من الغيابات عن حضور الجلسات من قبل أعضاء مجلس النواب الذين لم يقدموا أي أداء برلماني كفوء، باستثناء حالات فردية نادرة.
من خلال 442 صفحة، أعد "المرصد النيابي العراقي" في مؤسسة "مدارك" التقرير النهائي الخاص بالدورة الانتخابية الخامسة (2022 -2025) ويتضمن أداء مجلس النواب للمهمات الحصرية المذكورة في المادة 61 من الدستور، فضلاً عن المهمات التي ينيطها به قانون مجلس النواب وتشكيلاته ونظامه الداخلي، وكذلك عمل اللجان البرلمانية المختلفة ودورها في إنجاز مقترحات ومشاريع القوانين وإحالتها لتأخذ مسارها التشريعي.
التقرير يوصف عمل مجلس النواب وفق مدير "المرصد النيابي العراقي"، مزهر الساعدي، الذي يقول "إننا لا نقيّم أداء مجلس النواب ولا نطلق أحكاماً في تقاريرنا، نحن نوصف عمل المجلس، ومن يحلل ويستفيد من هذا التقرير هم مجلس النواب والكتل والناخبون والباحثون والإعلاميون".
مخالفات لا حصر لها
قدم التقرير الذي أعده "المرصد النيابي العراقي" أرقاماً وإحصاءات صادمة عن أداء مجلس النواب وعمل أعضائه، وهناك إحصاءات رددها الرأي العام على نحو واسع، طارحاً تساؤلات عن مدى جدية وكفاءة النواب في الجانب التشريعي والرقابي، إذ يشير التقرير إلى أن عدد أعضاء البرلمان الذين لم تكن لهم أي مشاركة من حيث المداخلات ونقاط النظام في الجلسات العامة للمجلس بلغ 69 نائباً، وكانت لـ47 نائباً مشاركة واحدة فقط، في حين شارك 48 نائباً بمشاركتين فقط، و26 نائباً بثلاث مشاركات، و18 نائباً بأربع مشاركات، وعليه يكون مجموع الذين تقدموا بمشاركة واحدة عن كل عام تشريعي والذين لم يتحدثوا طيلة مدة انعقاد الدورة الانتخابية هو 208 نواب من أصل 329 نائباً (إجمالي عدد مقاعد البرلمان العراقي)، بحسب التقرير.
"لم يجتمع 329 نائباً تحت سقف البرلمان طيلة هذه الدورة الانتخابية، إذ لم يكتمل حضور الأعضاء في الجلسات"، وفق الساعدي، "ولم تعلن رئاسة المجلس غيابات الأعضاء التي كانت في الدورات السابقة تُنشر في صحيفة الصباح الرسمية وعلى موقع المجلس، لكن عدم إعلان أسماء الغائبين يشكل مخالفة صريحة للمادتين 10 و11 من النظام الداخلي لمجلس النواب".
وأوضح الساعدي أيضاً أنه "لم تنعقد جلسة واحدة من جلسات البرلمان في موعدها المحدد، إذ من المفترض أن تُعقد الجلسة في الساعة 11 صباحاً، لكنها تنعقد عند العاشرة ليلاً، وهو ما يخالف أحكام المادة 37/ثانياً من النظام الداخلي التي توجب الالتزام بمواعيد الجلسات، وفي مجال التشريع فقد شرّع المجلس 69 قانوناً من بين 175 قانوناً أُرسلت كمشاريع قوانين من قبل الحكومة".
وتابع أنه "في فقرة استبدال الأعضاء يقر قانون المجلس بأن النائب الذي يستقيل يله العضو الذي حصل على أعلى عدد من الأصوات، وهكذا درج الأمر في استقالة أعضاء التيار الصدري، لكن هناك حالة وجود شخص من محافظة الديوانية قد استبدل بشخص من محافظة الموصل، وبذلك أصبحت محافظة الديوانية تعمل بعدد نواب منقوص منه نائب واحد، فيما تعمل الموصل بنائب مضاف إلى عدد نوابها المُقر قانوناً".
عدد الجلسات
إن قراءة قانونية للتقرير النهائي الصادر عن "المرصد النيابي" الذي استعرض أداء الدورة الخامسة (2022-2025)، يبيّن أن هذه الدورة خالفت الدستور وقانون مجلس النواب رقم 13 لعام 2018 ونظامه الداخلي لناحية عدد الجلسات المطلوب عقدها.
ويشير الأكاديمي والباحث القانوني الدكتور أسامة شهاب حمد الجعفري إلى أن "المادة 22 ثالثاً من النظام الداخلي لمجلس النواب ألزمت أعضاءه قانوناً بعقد جلستين أسبوعياً كحد أدنى، أي إن مجلس النواب يلتزم عقد 256 جلسة خلال دورته البالغة أربعة أعوام، وهذا التزام قانوني لا مفر منه كحد أدنى، بينما المحقَق فعلاً من الجلسات كما ورد في تقرير المرصد النيابي، هو 140 جلسة خلال دورة كاملة، أي 36 في المئة تقريباً من الحد الأدنى لعدد الجلسات المطلوبة قانوناً، مما يعني أن المجلس تخلف عن عقد 116 جلسة، وعليه فإن مجلس النواب العراقي في دورته الخامسة أخلّ في تحقيق المطلوب منه قانوناً أمام الشعب العراقي والدستور والقانون".
ورأى الجعفري أن "عدم تحقيق عدد الجلسات المقرّة قانوناً يكشف التقصير في عمل اللجان البرلمانية وهيئة الرئاسة في أعمالهم اليومية، لأن جلسات البرلمان مرتبطة بما تنجزه اللجان البرلمانية من أعمال تشريعية ورقابية، وهذا كافٍ لإدانة أعضاء هذه الدورة بالتقصير والإخلال بالدستور والقانون والنظام الداخلي لمجلس النواب ومدونة السلوك النيابي".
وأضاف المتحدث ذاته أن "الإخلال القانوني بعدد الجلسات أدى إلى إخفاق البرلمان بوظيفته الرقابية على الحكومة إذ بلغت عدد الاستضافات 10، واستجوابين فقط، على رغم وجود موازنة مالية لثلاثة أعوام وبمبالغ مالية هائلة دون أن ترافقها أي رقابة برلمانية فعالة تتناسب وحجم الأموال المصروفة من قبل الحكومة، إضافة إلى عدم مناقشة تقارير ديوان الرقابة المالية وتقارير هيئة النزاهة، وهذا إخلال بالمهمات الكبرى التي يضطلع بها البرلمان لحماية أموال الشعب وحقوقه وحرياته".
خروقات التوقيتات الدستورية
يتفق المختصون على أن الدورة التشريعية الخامسة الحالية مثّلت تراجعاً ملحوظاً في الالتزام الدستوري والإجرائي، وأظهرت خللاً مؤسسياً في احترام سيادة الدستور والقانون، ومن المخالفات التي شهدتها هذه الدورة البرلمانية أيضاً، برز خرق التوقيتات الدستورية، وهذا ما يحدثنا به القيادي في "تجمع الاستقلال العراقي"، الدكتور عباس الفتلاوي، فيقول إن "موعد جلسة انتخاب رئيس الجمهورية كان من أبرز الخروقات في التوقيت الدستوري إذ حددت المادة (72/أولاً-ب) من الدستور مهلة أقصاها 30 يوماً من تاريخ انعقاد الجلسة الأولى لمجلس النواب لانتخاب رئيس الجمهورية، إذ انعقدت الجلسة الأولى في التاسع من يناير (كانون الثاني) 2022 بينما جرى انتخاب رئيس الجمهورية بتاريخ الـ13 من أكتوبر (تشرين الأول) 2022 أي بعد مرور أكثر من تسعة أشهر وهذه مخالفة صريحة للدستور".
وأضاف الفتلاوي "أما مخالفة المجلس لمبدأ الشفافية في العمل التشريعي كانت أيضاً حاضرة في أكثر من جانب فقد خالف المجلس المادة (53/ ثانياً) من الدستور، إذ لم ينشر محاضر مجموعة من جلساته مما يمثل إخلالاً بمبدأ الشفافية والعلنية في العمل التشريعي.
كما عقد المجلس عدداً من الجلسات دون جدول أعمال معلن وهذا يمثل مخالفة للمادة (37/ أولاً) من النظام الداخلي التي تشترط تحديد جدول الأعمال وإعلانه قبل انعقاد الجلسة، ولم يُفصح المجلس عن عدد النصاب المتحقق على نحو علني وهو ما يتعارض أيضاً مع مبدأ الشفافية البرلمانية".
أكبر أخطاء الدورة التشريعية
ومن أكبر الأخطاء الدستورية التي ارتكبتها هذه الدورة البرلمانية كما وصفها لنا الفتلاوي، هو "إقرار لقانون الانتخابات رقم 4 لعام 2023 الذي تضمن مواد وفقرات وبنوداً أقرت المحكمة الاتحادية العليا بعدم دستوريتها في الدعوى (73 وموحداتها / اتحادية / 2023) ولم يتم تعديل أو إلغاء، أو حذف هذه المواد من قانون الانتخابات مما يعني أن الانتخابات الحالية تستند إلى قانون يتضمن مخالفات دستورية وقانونية ارتكبتها هذه الدورة التشريعية، كما صوّت المجلس على مجموعة من القوانين في جلسة واحدة ضمن ما سُمّي 'قوانين السلة الواحدة' وهو إجراء مخالف لآلية التصويت المقررة في النظام الداخلي وللقواعد التشريعية التي توجب مناقشة كل مشروع قانون على حدة قراءةً وتصويتاً".
أسباب إخفاق السلطة التشريعية
أخفقت السلطة التشريعية في العراق في تحقيق أهم وظائفها وهي التشريع، إذ بلغت التشريعات المنجزة 69 قانوناً، وهذا يمثل فقراً تشريعياً، يؤشر إلى خلل واضح في عمل أهم هيئة في البلاد، في هذا السياق يوضح مدير الأبحاث في مركز البيان للدراسات والتخطيط والأكاديمي في العلوم السياسية، مصطفى السراي، أن "السلطة التشريعية في العراق بدت ناقصة، ففي الدستور تتكوّن السلطة التشريعية من مجلسَي النواب والاتحاد، والأخير يعد ضامناً لأداء وعمل مجلس النواب ولكن إلى الآن لم يشرّع قانون مجلس الاتحاد الذي من الممكن أن يقوم بعمل مجلس النواب".
ويرى السراي أن "هناك قضية أخرى أضعفت عمل السلطة التشريعية وهي ربط مجلس النواب بالسلطة التنفيذية فأصبح المجلس كأنه يسعى إلى إرضاء السلطة التنفيذية، بخلاف ما يُفترض به أن يكون رقيباً عليها، فتشريع القوانين الواردة إلى المجلس من قبل الحكومة جعل البرلمان يبدو كتابع ومن ثم ضعفت السلطة التشريعية وقلّت هيبتها، فمجلس النواب أصبح لا يشرع إلا القوانين التي تأتي من السلطة التنفيذية، كما لا يشرع المجلس القوانين التي تترتب عليها جوانب مالية إذ عليه أن يأخذ رأي الحكومة وهذا الأمر أخلّ بعمل السلطة التشريعية".
اقرأ المزيد
يحتوي هذا القسم على المقلات ذات صلة, الموضوعة في (Related Nodes field)
غياب المعارضة
وتابع السراي قائلاً إن "هذا المجلس من لون وشكل واحد وكل الكتل السياسية ممثلة في الحكومة"، مشيراً إلى أن "أسباب إخفاق السلطة التشريعية يعود إلى عدم وجود معارضة سياسية، فالمعارضة تمثل أحد أهم أركان النظام السياسي لأنها تقوم بعملية المساءلة والمراقبة شرط ألا تكون منخرطة في الحكومة".
ويعزو السراي ضعف البرلمان أيضاً إلى "وجود نواب غير أكفاء بعكس الدورات السابقة مما أخل بعمل المجلس. وسيطرت الحالة الشعبوية وأصبح البرلمان كأنه مسرحية هزلية هابطة وليس مؤسسة تشريعية ينتظر منها إقرار قرارات مهمة".
في السياق ذاته، يوضح رئيس مركز الأمصار للدراسات الإستراتيجية، رائد العزاوي، أن "الحكومة شُكلت بتوافق من مجلس النواب وهذا ليس عيباً في النظم الديمقراطية لكن في العراق الأمر مختلف فالمحاصصة التي بُنيت عليها العملية السياسية أبعدت مجلس النواب عن دوره التشريعي والرقابي".
ويرى العزاوي أن "أحد أسباب ضعف الدور التشريعي للبرلمان هو النظام الانتخابي الذي حجّم دور الأحزاب الناشئة والمستقلة، وقانون سانت ليغو أعطى الأحزاب السياسية التي هي جزء من الدولة العميقة فرصة لأن تحجّم الشخصيات المستقلة، لذا سيطرت هذه الأحزاب على المشهد، وعليه فجمهور التيار الصدري والمستقلون والليبراليون يعزفون عن المشاركة لأن المشاركة تمنح الشرعية لأحزاب الدولة العميقة المتنفذة".
الانحراف عن العمل التشريعي
"لم تثمر التجارب البرلمانية عن فهم واضح لوظيفة النائب في السلطة التشريعية، فأصبح النائب يميل إلى محاولة توفير الخدمات للسكان، منها الكهرباء وتعبيد الشوارع"، هذا ما يؤكده مدير المرصد النيابي العراقي في مؤسسة "مدارك" مزهر الساعدي، مضيفاً أنه "أصبح جلّ اهتمام النائب هو العملية التنفيذية أكثر من العملية التشريعية، وهذا ما رصدناه في الدورتين الرابعة والخامسة، فهناك اتجاه للاهتمام بالعمل التنفيذي على حساب تشريع القوانين وهذا قصور في فهم العملية السياسية".
إلى ذلك يوضح مصطفى السراي أن "الأسباب التي أدت إلى ابتعاد النائب عن دوره التشريعي هي حالة العزوف الكبرى للمثقفين والطبقة الوسطى والمدنيين عن المشاركة في الانتخابات.
هذه الحالة أبرزت جمهوراً لا يعي كثيراً دور المجلس وينظر إلى أي نائب، إما كممثل عن طائفة الناخب وقوميته أو عبارة عن وسيلة لتحقيق مطالب خدمية وجد فيها النائب وسيلة تؤمن له حصد مزيد من الأصوات".
المشكلة ليست بالنصوص القانونية
غالباً ما يُطرح تساؤل مفاده أن النصوص الدستورية بحاجة إلى التعديل لكي تكون السلطة التشريعية أكثر فاعلية في أدائها، وهذا ما لا يتفق معه الباحث في الشأن القانوني أحمد الزيادي الذي يرى أن "الخلل ليس في الدستور بقدر ما هو في التطبيق وسلوك الأعضاء وآليات العمل البرلماني، فالدستور العراقي وضع أسساً واضحة للفصل بين السلطات ومنح البرلمان صلاحيات رقابية وتشريعية واسعة لكن المشكلة تكمن في الأداء النيابي نفسه، من ضعف الكفاءة القانونية والسياسية لكثير من الأعضاء، وتغليب المصالح الحزبية على المصلحة العامة، وغياب الانضباط داخل الجلسات، واستمرار ظاهرة مقاطعة الجلسات والغياب والتوافقات خارج القاعة التشريعية".
أحزاب الميليشيات المسلحة
في السياق، يرى القيادي في تجمع الاستقلال العراقي، الدكتور عباس الفتلاوي، أن "غياب سلطة تشريعية حقيقية في العراق لا يعود إلى نصوص الدستور بحد ذاتها، بل إلى مخالفة هذه النصوص وعدم تطبيقها من قبل القوى والأحزاب الممثّلة في مجلس النواب.
فالمشكلة ليست في الإطار الدستوري، بل في الممارسة السياسية التي انتهكت الدستور والقوانين المنظمة للعمل النيابي لذلك، فإن جوهر الأزمة يكمن في تغوّل القوى المسلحة داخل المؤسسة التشريعية وفي عجز الدولة عن تطبيق الدستور والقوانين النافذة بحقها مما أدى إلى تقويض مبدأ سيادة القانون وإفراغ العملية الديمقراطية من مضمونها الحقيقي".
وأضاف أن "أبرز أسباب هذا الخلل هي مشاركة أحزاب تمتلك أجنحة مسلحة في العملية السياسية، مما يشكل خرقاً صريحاً للدستور لا سيما المادة 9 التي تحظر تكوين ميليشيات عسكرية خارج إطار الدولة، كما تخالف هذه المشاركة قانون الأحزاب والتنظيمات السياسية رقم 36 لعام 2015 في عدة مواد أساسية، أبرزها المادة 8، والمادة (10/ثالثاً)، والمادة (32/أولاً)، والمادة 47، هذه الأحزاب المسلحة تمثل اليوم الكتلة المهيمنة داخل مجلس النواب في دورته الخامسة مما أفقد المجلس استقلاله وقدرته على أداء دوره التشريعي والرقابي بشفافية ومسؤولية، وعليه فمن غير المنطقي أن تُبنى سلطة ديمقراطية حقيقية بيد أحزاب لا تؤمن بمبدأ احتكار الدولة للسلاح ولا تفصل بين العمل السياسي والعسكري".
متى تنتهي الدورة البرلمانية الحالية؟
لا يزال مجلس النواب يتمتع بكامل صلاحياته التشريعية والرقابية من الناحية الدستورية والقانونية، فوفقاً لأحكام المادة (56/أولاً) من الدستور العراقي فإن مدة الدورة الانتخابية لمجلس النواب هي أربعة أعوام تقويمية تبدأ من تاريخ انعقاد الجلسة الأولى للمجلس وتنتهي بانقضاء العام الرابع من تلك الدورة.
وبما أن الجلسة الأولى للدورة التشريعية الحالية الخامسة انعقدت بتاريخ التاسع من يناير (كانون الثاني) 2022 فإن نهاية الدورة الدستورية الحالية تكون في التاسع من يناير (كانون الثاني) 2026 أي بعد مرور أربعة أعوام كاملة من ذلك التاريخ.
أما المادة (56/ثانياً) من الدستور فقد أوجبت أن يُجرى انتخاب مجلس النواب الجديد قبل 45 يوماً من تاريخ انتهاء الدورة الانتخابية السابقة أي أنه ينبغي وفقاً للتوقيتات الدستورية أن تُجرى الانتخابات التشريعية في الـ25 من نوفمبر (تشرين الثاني) الجاري.
